以产业结构调整、国有资本布局优化及专业化重组为前提，“腾笼换鸟”是山西国企改革的重点举措。记者了解到，山西今年将加速开展“腾笼换鸟”专项行动，着重推动煤矿国有股权转让，力破“一煤独大”的结构性问题、“一股独大”的体制性弊端和创新性不足的素质性矛盾。而在部分业内人士看来，要想实现“真转化”，其过程并非易事。
确保“十四五”期间实现“真转化”
具体而言，“腾笼换鸟”主要包括通过处置低效无效资产，有效盘活沉淀资金；通过出让部分股权，收回现金的同时引入各类资本，实现股权多元化；通过出让上市公司部分股份获得资金，优化上市公司股权结构等。
早在2017年，山西启动新一轮国企国资改革之际，该行动已提上日程。彼时，省属煤企存在的多项问题引发关注：布局不合理，“一煤独大”非常严重；股权结构单一，国有资本“一股独大”；创新发展能力普遍偏弱，产业产品处于发展低端……“这些状况进一步带来金融风险大、盈利能力弱、债务负担重等问题，削弱了山西省属国企抵抗系统风险的能力。当时的七大省属煤企，国资100%持股有4家，持股比例60%以上有2家，另一侧面也反映出改革空间很大。”一位熟悉情况的业内人士称。
记者梳理获悉，山西省国资委于2017年11月发布首批12个“腾笼换鸟”名单，其中9项涉及煤炭及相关产业；2018年1月发布的第二批名单中，半数以上为当时的七大煤企下属项目；截至2020年7月，省属企业上报项目158个，其中煤炭开采和洗选业项目50个、占比31.6%。
多位人士证实，山西对“腾笼换鸟”寄予厚望，此举甚至直接事关此轮国企改革的成败。上述人士举例，去年6月，《山西省人民政府办公厅关于加快省属国有企业“腾笼换鸟”促进国有资本优化布局的实施意见》强调，确保在“十四五”期间，实现腾笼换鸟“真转化”、经济布局“真优化”、转型发展“真变化”。重点“腾换”对象之一即资源整合矿井，民营控股国有不控股的煤矿，以及名义上国有控股、实际没有“真出资、真控股、真管理”（以下简称“三真”）的煤矿，原则上全部转让。
“拿出什么、谁来接手”是核心问题
历经3年多改革，行动效果如何？上述人士坦言，据官方通报，“十三五”期间，山西通过“腾笼换鸟”净回笼资金150亿元，但其中究竟有多少涉煤项目并未公布，实际效果有待观望。
去年6月召开的山西省属企业“腾笼换鸟”工作推进会议提出，从统计数据看，全省规上国有控股工业企业资产占规上工业企业总资产均大幅高于全国、东部、中部平均水平。如果算平面账，把这一比例降到全国平均水平，仍需以更大力度推进“腾笼换鸟”，尽快改变“一股独大”的所有制结构。
在中央财经大学中国煤炭经济研究院煤炭上市公司研究中心主任邢雷看来，“拿出什么、由谁接手”是核心所在。“纵观已经公布的项目，不乏经营不善或资源不佳的煤矿，有些矿压根不在山西本地，还有一些是二三级公司下属小矿。质量如何，前景多大，还要打个问号。若不是好的资源，项目吸引力何在？如果仅拿出少部分股权，改变‘一股独大’又有多少可能性？”
接手之后如何盘活资产也是考验。“不同于其他行业，煤炭的专业性很强，从前期资源评估到开采、生产、运输、经营等，整个过程都需谨慎对待。此外，煤炭行业受政策影响较大，客户群体也有特殊要求，没有经验的‘业外’人士轻易接手，可能连煤都卖不出去。面对跨行业经营的难题，受让方参与的积极性自然不太高。”邢雷称。
另有专家表示，基于行业特殊性，厘清资源整合的遗留问题亦是难点。加上此轮行动将资源整合矿井作为重点，可谓难上加难。“比如，一些非‘三真’煤矿，名义上是国有控股，实际由小股东管理。在‘腾笼换鸟’过程中，对国有股权权益的确定很可能出现分歧，双方权益如何保障？这些细节问题均需要可操作的解决办法。”
不是简单“拆笼卖鸟”或“甩包袱”
记者了解到，针对2021年专项行动，山西省国资运营公司已牵头部署。除了将资源整合矿井作为重点，原则上有明确收购意向的都要纳入决策范围，加快推进审计评估、进场交易等环节；省属企业低效闲置资产和非主业资产纳入腾换范围，结合止损挽损专项行动，通过产权转让、资产处置等多种方式，实现国有资本有序退出。此外，凡是不能注入现有上市公司平台的资产，凡是没有上市计划安排的资产，原则上都要纳入“腾笼换鸟”范畴。
“‘腾笼换鸟’不是简单‘拆笼卖鸟’，也不是贱卖资产‘甩包袱’，而要把那些不符合转型发展要求、不在主业范围，同时又具备市场关注度、具有盈利能力的存量项目拿出来，推动国有资本退出部分非主业和传统产业，向战略性、前瞻性产业集中。”上述人士指出，只有真正拿出好项目、推出好资产，才能吸引社会多元资本，寻求更多合作。
邢雷认为，过去一段时间内，省属煤企过度追求延伸产业链，“贪大求全”反倒带来大而不强、全而不精等问题。但这些煤炭上下游项目，恰恰是“腾笼换鸟”的不错选择。“诸如煤化工、煤机装备等领域，相比经营煤矿的门槛略低，前景也更容易把握。除了资金，受让方还可通过技术创新等方式联手经营，可操作性更强。”
另有专家提醒，“腾笼换鸟”行动虽由地方政府牵头，但同时，也要尽可能不用简单的行政手段作决定。“在改革策略上需稳妥有序，坚持因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表，成熟一个再推进一个。”中国能源研究会高级研究员牛克洪表示。